Não existe decisão regulatória apolítica

Entre pareceres técnicos, pressão pública e escolhas institucionais: por que neutralidade regulatória absoluta nunca existiu.

Tenho evitado redes sociais, mas está sendo impossível não ouvir falar da polêmica da vez que é o tal caso do detergente Ypê. E, como quase sempre acontece nesses casos, nos tempos polarizados em que vivemos, o debate público rapidamente se dividiu em dois polos extremos, igualmente simplistas, ingênuos e irritantes. 

De um lado, “foi uma decisão puramente técnica”. Do outro: “isso é uma decisão política”.

Quem pensa compreende que provavelmente não foi nenhuma das duas coisas em estado puro.

Aliás, esse talvez seja um dos maiores equívocos contemporâneos sobre regulação: imaginar que exista decisão regulatória completamente esterilizada de política. Não existe. Mas também é muito raro existir decisão regulatória completamente desprovida de lastro técnico.

A técnica mede riscos.  A política decide quais riscos a sociedade está disposta a tolerar.

Tomemos um exemplo clássico: a dipirona. Ela é amplamente utilizada e permitida no Brasil. Já nos Estados Unidos... é proibida. Isso significa que um dos dois países “negou a ciência”? Não, né? Ambas as posições possuem fundamentação técnica defensável. Então, o que muda?

O que muda é a calibragem institucional do risco aceitável!

Toda regulação envolve, em algum nível, escolhas sobre risco.

• Qual risco é tolerável?

• Qual risco é estatisticamente relevante?

• Qual risco socialmente compensa o benefício?

• Qual risco gera custo político?

• Qual risco a sociedade está disposta a aceitar?

Essas perguntas jamais são exclusivamente técnicas e suas respostas tampouco. 

A técnica ajuda a medir, estimar, modelar e reduzir incertezas. Mas o martelo final quase sempre contém um componente político, institucional, econômico, cultural ou social. Isso não é uma “falha” do sistema. É da própria natureza do ato regulatório.

Agências reguladoras não operam no vácuo. Elas existem dentro de sociedades que possuem governos, com seus ciclos políticos, que sofrem pressão econômica, da opinião pública, que convivem com disputas narrativas e precisam lidar com limites institucionais. Aliás, justamente por tudo isso foram que criados mecanismos para reduzir interferências indevidas e a tão conhecida captura de agência: um corpo técnico especializado concursado e estatutário, procedimentos formais previstos em norma, mandatos, rastreabilidade decisória, consultas públicas, colegiados, transparência, revisão judicial, controle administrativo e mais um sem número de outros.

E esses mecanismos funcionam, sim, ainda que imperfeitamente. Assim, na prática, é muito difícil sustentar por muito tempo uma decisão exclusivamente política sem qualquer sustentação técnica minimamente plausível. Os próprios mecanismos institucionais tenderiam a expor a arbitrariedade. Mas, cuidado!, isso não significa ausência de política. Significa apenas que a política precisa operar sob constrangimentos técnicos.

A política raramente entra pela porta da frente dizendo: “Ignorem a técnica. A decisão é essa e sigam-na!" Não! Ela entra de maneira muito mais sofisticada. Entra:

• Na definição de prioridades.

• Na intensidade da fiscalização.

• No timing da atuação.

• Na tolerância institucional ao risco.

• Na pressão por resposta pública.

• Na necessidade de demonstrar ação.

• Na calibragem entre cautela regulatória e impacto econômico.

E entra, também, antes mesmo da decisão existir! Na escolha de quem ocupará determinadas posições de poder decisório.

Porque, no fim do dia, decisões são tomadas por pessoas.

Pode-se exigir que o ocupante de um dado cargo possua determinada formação técnica, experiência profissional, titulação ou reputação acadêmica. Mas não existe mecanismo algum capaz de transformar seres humanos em entidades politicamente neutras. Técnicos também possuem valores, visões de mundo, preferências regulatórias, percepções de risco, crenças institucionais e vieses ideológicos, conscientes ou não. E tudo isso se reflete, sim, na decisão que tomam.

Nada disso significa necessariamente má-fé, captura ou corrupção. Significa apenas que seres humanos interpretam fatos através de lentes. Inclusive fatos técnicos.

Parte do trabalho do técnico de carreira, aquele fora do quadro político, é justamente criar atrito institucional contra pressões políticas indevidas, não só externas, mas também internas. Dos técnicos que indicados politicamente ou que almejam sê-lo.

Técnicos dóceis costumam agradar muito mais, obviamente.

Talvez por isso a máxima atribuída a Freud permaneça tão útil: "quando Pedro fala de Paulo, sei mais sobre Pedro do que sobre Paulo." Quando o poder chama alguém de “difícil”, um bom observador normalmente entende exatamente o que está sendo dito.

Talvez o maior erro contemporâneo seja imaginar que neutralidade institucional significa ausência completa de influência política.

Não significa.

Neutralidade institucional significa, isto sim, a existência de mecanismos suficientemente robustos para impedir que a política opere sem limites técnicos, procedimentais e jurídicos.

No fundo, agências reguladoras vivem exatamente nessa tensão: tentando transformar disputas inevitavelmente políticas em decisões tecnicamente justificáveis.