Precisamos falar sobre ordens

Existe uma dificuldade curiosa nas instituições contemporâneas: ninguém mais parece querer admitir que está dando ordens. Como se a própria palavra tivesse se tornado moralmente desconfortável.

Mas a administração pública funciona, necessariamente, sobre uma estrutura hierárquica. Existe poder de direção. Existe subordinação. Existe dever funcional. E existe, inclusive, a possibilidade de responsabilização por insubordinação.Isso não é uma distorção do sistema. É parte da sua arquitetura.

A administração pública não opera pela lógica da autonomia individual absoluta. Ela opera por cadeia decisória. E isso faz sentido, afinal, sua legitimidade deriva da via democrática.

O governo chega ao poder pelo voto. A autoridade administrativa foi indicada por alguém eleito. O servidor público, por sua vez, ingressa por concurso. Ele possui estabilidade técnica. Não legitimidade política. Seu papel não é governar, não é substituir a vontade política legitimamente eleita pela sua própria interpretação pessoal do mundo.

É justamente por isso que o ordenamento trabalha com a ideia de ordem manifestamente ilegal.

E o termo importante aqui é manifestamente.

Não se trata de qualquer divergência interpretativa. Não se trata de discordância técnica. Não se trata de "eu teria feito diferente". Manifestamente ilegal é aquilo que salta aos olhos, aquilo que não depende de construção hermenêutica sofisticada para ser percebido.

Fora disso, existe dever de obediência.

Mas aqui começa o problema que eu quero nomear.

Pense nesta situação concreta, hipotética, ou não tão hipotética assim: existe uma norma. Escrita, assinada pela autoridade máxima competente, publicada. Texto claro o suficiente para ser lido, e, como qualquer texto jurídico com densidade técnica, interpretável.

Aí surge uma orientação sobre como um trecho específico deve ser entendido.

Só que essa orientação não vem da autoridade que assinou a norma. Não é publicada. Não é por escrito. E vem de um nível hierárquico diverso daquele que tem competência para normatizar.

Pergunta: isso é uma ordem legítima?

Porque ao seguir essa orientação, o técnico que assina o parecer vai carregar, para o mundo exterior, a aparência de uma interpretação autônoma. O jurisdicionado vai ler aquela decisão e concluir que o servidor interpretou o trecho X como Y, quando, na prática, alguém disse a ele que era assim que deveria ser interpretado, sem deixar rastro formal nenhum.

E se algo der errado?

De quem é o entendimento? De quem é a responsabilidade técnica? E, dependendo do caso, a responsabilidade civil? A administrativa? A penal?

A assinatura é do servidor. A orientação não tem autor registrado.

Há uma dinâmica adicional que merece ser dita com todas as letras. Quando se apresenta um texto e se diz que "deve ser interpretado como X", isso é treinamento?

Treinamento existe, é legítimo, é necessário. Mas quando servidores com formação universitária, muitos com pós-graduação na área, interpretam o mesmo texto de maneira diversa, o que acontece?

É insubordinação discordar?

Se existe apenas uma interpretação oficial possível, por que ela não está escrita de maneira indubitavelmente clara na norma? Por que a clareza fica na orientação verbal e a ambiguidade permanece no texto publicado?

E quando há dois trechos distintos, um dizendo A, outro dizendo B, e o "treinamento" orienta a ignorar um deles porque o outro é que é o correto... como fica? Qual dos dois trechos tem validade? Quem decidiu isso? Onde está escrito?

Se a interpretação do servidor não importa, porque no final ele vai assinar de acordo com a orientação recebida, então por que ele ainda assina? Por que não transformar o servidor em um ghost writer de vez?

Esse é o verdadeiro desconforto.

O problema não é a existência de orientações institucionais. Elas existem e podem ser legítimas.

O problema é quando a orientação substitui a norma sem percurso formal, sem publicidade, sem que a competência adequada tenha sido exercida e sem que ninguém assuma formalmente a decisão que, na prática, já foi tomada.

Porque, no fim, o Estado continua sendo uma estrutura de autoridade.

O poder hierárquico democraticamente legitimado não deveria precisar falar com a voz de outrem.

E a responsabilidade não deve ficar com quem não decide.